Od jakiegoś czasu w mediach pojawiają się doniesienia o tym, że wprowadzane przez ustawodawcę w kolejnych rozporządzeniach przepisy zakazujące prowadzenia działalności gospodarczej są niekonstytucyjne. Warto jednak wiedzieć z czego owa niekonstytucyjność wynika.
Od dnia 20 marca 2020 roku rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 roku został wprowadzony w Polsce stan epidemii. Konstytucja RP także przewiduje mechanizmy działania władzy wykonawczej i ustawodawczej w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych, np. umożliwia wprowadzenie stanu klęski żywiołowej (art. 232 Konstytucji). Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej umożliwia wprowadzenie ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.
Rada Ministrów zrezygnowała jednak z formalnego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i uznała, że wystarczające są zwykłe uprawnienia przysługujące władzy wykonawczej zgodne z Konstytucją. W związku z powyższym do uregulowań będących podstawą zakazywania prowadzenia działalności gospodarczej należy stosować wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji.
Z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W rozporządzeniach, takich jak funkcjonują obecnie, winny być zamieszczone tylko przepisy o charakterze technicznym, które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw i wolności jednostki. Całość obecnie funkcjonujących regulacji związanych z ograniczeniem praw i wolności została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia, co byłoby ewentualnie dopuszczalne tylko w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Przyjęty sposób wprowadzania zakazów jest niewłaściwy i polega wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencje do wprowadzania ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie. Podjęte działania stworzyły taki stan prawny, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć ten stan nie został wprowadzony.
Biorąc pod uwagę treść art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, określający zasady wydawania rozporządzeń, zasadnicze znaczenie ma to, że przepis zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Upoważnienie do wydania rozporządzeń zawarte w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania, ale nie określa wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji rozporządzenia. Powyższe doprowadziło do tego, że Rada Ministrów mogła w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, kształtować sferę praw lub wolności jednostki.
W konsekwencji powyższa działalność doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu praw i wolności jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji (Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny).
Ponadto upoważnienie zawarte w ustawie pozwala tylko na czasowe ograniczenie działalności gospodarczej, nie pozwala natomiast na przyjęcie, zastosowanej w rozporządzeniu, konstrukcji polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Żaden przepis ustawy nie upoważnia Rady Ministrów do wprowadzenia zakazów prowadzenia działalności gospodarczej.
Treść rozporządzenia wkracza także w materię regulowaną w art. 22 Konstytucji. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, ale konieczne byłoby ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy. Oznacza to nakaz pełnego unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Wprowadzony kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania działalności przez poszczególne branże z całą pewnością wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej. Ustawodawca może w nią ingerować, ale wyłącznie przy użyciu środków przewidzianych w Konstytucji. Do wprowadzenia stanów nadzwyczajnych nie doszło, więc żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
O ile oceniane zakazy można byłoby ewentualnie uznać za merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw jednostki w zakresie wolności działalności gospodarczej.
(Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, sygn. akt: II SA/Op 219/20)
